El Gobierno y el FMLI crearán una región autónoma musulmana en el sur del país.

El pasado jueves 27 de marzo se logró uno de los principales hitos globales en la historia reciente de construcción de paz: después de 45 años de confrontación, el Gobierno de Filipinas y la guerrilla del Frente Moro de Liberación Islámica sellaron un acuerdo de paz que otorga amplia autonomía a la población musulmana en la isla de Mindanao. Se trata del acuerdo más relevante en el mundo desde el año 2006, cuando se firmó la paz en Nepal.
 
Ante los retos que enfrenta Colombia, ¿puede ser Filipinas un referente?
 
Cada contexto enfrenta retos singulares, y no hay recetas que se puedan replicar.
 
El de Mindanao es un conflicto de autodeterminación, muy diferente al del caso colombiano.
 
La otra gran diferencia es la intensidad de la violencia, reducida gracias al alto el fuego vigente desde 1997. Aun así se han producido desplazamientos forzados de centenares de miles de personas; pero han sido desplazamientos de corta duración y no se conocen masacres, desapariciones, secuestros, violaciones ni otros crímenes de las magnitudes que se han dado en Colombia. De hecho no existen organizaciones de víctimas, y los debates sobre verdad justicia y reparación son muy incipientes.
 
Al mismo tiempo, Colombia y Filipinas son países democráticos (con todas sus imperfecciones) y de renta media que enfrentan retos parecidos: la longevidad del conflicto armado, los problemas estructurales de inequidad y exclusión en contraste con la riqueza en recursos naturales, la alternancia entre intentos de negociación y la apuesta militar, una sociedad civil muy activa y un país orgulloso de sus propias capacidades para liderar los cambios que necesita.

Múltiples vías hacia la paz

El principal impulso hacia la normalización de una solución negociada a los conflictos armados en Filipinas se produjo paradójicamente bajo la presidencia de Fidel Ramos, un general retirado. En 1992, Ramos impulsó un amplio proceso de diálogo nacional con el fin de concertar una política nacional de paz. El resultado de la consulta se concretó en un marco conceptual que identificaba los problemas estructurales que lastraban al país y definía ‘seis caminos hacia la paz’. Este concepto sugiere que las negociaciones entre el Gobierno y la insurgencia son un componente imprescindible de un proceso de paz, pero que un proceso de paz necesariamente es más amplio, incluyente y democrático que las negociaciones de paz.
 
Esta innovadora política nacional de paz ha convivido durante años en contraste (y conflicto) con una clásica doctrina de seguridad nacional enfocada en la derrota del enemigo. El Ejército logró de hecho derrotar la insurgencia musulmana en dos ocasiones. Sin embargo, los militares llegaron a la conclusión de que un conflicto con motivaciones políticas solo se podía resolver por vías políticas. La última revisión de la doctrina militar enfatiza que el objetivo en Mindanao no es ganar la guerra sino ganar la paz.

Acompañamiento híbrido

A lo largo de las negociaciones de paz, las partes han ido consolidando una sólida arquitectura de acompañamiento con un innovador enfoque híbrido: la participación de actores institucionales y sociales, militares y civiles, locales e internacionales.
 
Para la verificación del alto el fuego en el 2001 se creó un Equipo Internacional de Monitoreo, un contingente de 70 militares y policías provenientes de países de la región. En 2009, el equipo se amplió con un componente de derechos humanos (con dos especialistas civiles aportados por la Unión Europea) y con un componente de protección civil, compuesto por cuatro ONG.
Este último desarrollo permitió una acción más cercana a la población afectada por el conflicto y formalizó una práctica singular: desde 2003, sin ningún apoyo institucional, la sociedad civil se había autoorganizado en comités locales de verificación del alto el fuego.
 
En cuanto a las negociaciones de paz, en 2009 las partes acordaron crear un grupo internacional de contacto, compuesto por cuatro países (Reino Unido, Turquía, Japón y Arabia Saudita) y cuatro ONG internacionales. Una especie de grupo de países amigos, con un mandato muy claro, que por primera vez en el contexto mundial junta formalmente a diplomáticos y ONG. El grupo de contacto ha sido testigo de las negociaciones de paz y ha jugado un papel de apoyo a la facilitación formal de Malasia. Las ONG aportan experiencia técnica en construcción de paz y gozan de mayor libertad para plantear propuestas creativas.
Liderazgo femenino
Desde que en el 2000 el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas promulgó la resolución 1325, hay una presión permanente para que las negociaciones de paz incorporen la participación de mujeres. A pesar de una resistencia inicial, la guerrilla musulmana terminó incorporando a tres mujeres en su equipo técnico. Por otro lado, el Gobierno de Filipinas es el actor que mejor cumple la resolución 1325: las mujeres ocupan los cargos de alta comisionada de Paz y alta consejera para la Seguridad. Tres de las cinco integrantes del equipo de negociación son mujeres, y el reciente acuerdo de paz es el primero del mundo firmado por una mujer como jefa de un equipo negociador.
Consolidando post-acuerdo
La experiencia internacional sugiere que los acuerdos de paz nunca cumplen con las expectativas que generan. Los cambios estructurales se demoran, y con frecuencia la violencia se prolonga en manos de actores no desmovilizados, de nuevos grupos emergentes, y con el incremento de violencia intrafamiliar contra mujeres y niñas. Parece más prudente, entonces, hablar de escenarios post-acuerdo en lugar de posconflicto.
 
Conscientes de los retos pendientes en la implementación, el reciente acuerdo en Filipinas no se presenta como la terminación del conflicto armado, sino como un hito en un arduo proceso de paz que no ha terminado.
 
Un año antes de la firma del acuerdo de paz, las partes ya acordaron crear un grupo de monitoreo del proceso de paz, compuesto por cinco personas de reconocida trayectoria: dos internacionales y dos nacionales, todos ellos provenientes de ONG y coordinados por un antiguo embajador de la Unión Europea. Este equipo tiene acceso a toda la información que considera relevante y publica informes periódicos sobre los avances y los retos del proceso de paz.
 
El reciente acuerdo también estipula la creación de una Comisión Independiente de Desarme y Desmovilización (inspirada en el caso de Irlanda del Norte) y una Comisión de Justicia Transicional y Reconciliación, integradas por expertas locales e internacionales. Más tarde se creará una Comisión de Tierras para abordar el despojo que se produjo en los años 70.
 
El Gobierno entiende que la insurgencia debe ser parte de la solución y asumir las responsabilidades correspondientes. Con ese propósito ha estimulado la transformación de la guerrilla en un movimiento político que pueda participar en las elecciones regionales de 2016. Este mismo enfoque pragmático permitió que, ya en el 2003, la guerrilla creara una agencia de desarrollo local, que gestiona recursos de la cooperación internacional.
Un futuro esperanzador
El proceso de paz de Filipinas enfrenta múltiples retos en la fase post-acuerdo. Pero al mismo tiempo está mejor preparado que nunca para la tarea pendiente. Gobierno e insurgencia entienden que la paz es una tarea colectiva que corresponde al conjunto de actores sociales, políticos y económicos del país. Y que se trata de un proceso de largo alcance.
No hay procesos de paz ejemplares. Sin embargo, todos aportan aprendizajes valiosos. Hoy, Colombia busca lecciones aprendidas en otros contextos. Mañana puede ser Colombia el referente para otros procesos de paz.
Algunos hitos del proceso de paz filipino
  • Julio, 1978. Salamat Hashim se separa del Frente Moro de Liberación Nacional (FMLN), principal organización musulmana en armas de Filipinas, cuando esta acepta negociar una solución con Manila. Hashim forma un grupo propio para perseguir la independencia de Mindanao.
  • Marzo, 1984. Nace el Frente Moro de Liberación Islámico (FMLI).
  • Diciembre, 1999. Firma de comunicado conjunto que establece el inicio formal de conversaciones de paz.
  • 7 de octubre de 2012. Aquino anuncia que han llegado a un acuerdo con el FMLI que abre la puerta para una paz definitiva y duradera.
  • 25 de enero de 2014. El FMLI anuncia que entregará las armas si se crea una región autónoma en sur del país.
  • 27 de marzo de 2014. Gobierno y el FMLI firman la paz.
 
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Kristian Herbolzheimer es el Director de los programas Colombia y Filipinas en Conciliation Resources.